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FALLO
COMPLETO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA QUE AVALA LA PESIFICACIÓN
Buenos Aires, 26 de octubre de 2004.
Vistos los autos: "Bustos, Alberto Roque y otros c/ Estado Nacional
y otros s/ amparo".
Considerando:
1º) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el
fallo de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida
por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi
y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Banco Central
de la República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA
Banco Francés S.A., declarando la inconstitucionalidad de las leyes
25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, de los arts.
1º, 2º, 4º, 9º y 10 del decreto 214/02, del art. 3º
del decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio
de Economía de la Nación, de las comunicaciones "A"
3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina,
y toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera a
los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos
a plazo fijo y en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades
financieras intervinientes devolvieran los depósitos en el signo
monetario efectuado, en el plazo de diez días.
2º) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron
los recursos extraordinarios de fs. 132/145, 147/150 y 156/172, los que
fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión
federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad
y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos
recursos aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen
del señor Procurador General de la Nación, al cual corresponde
remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias.
3º) Que debido al dictado de nuevas normas sobre la materia, el Tribunal
corrió traslado a las partes para que se expidiesen sobre ellas,
el cual sólo fue contestado por el Estado Nacional, mientras que
el BBVA Banco Francés SA lo hizo extemporáneamente.
4º) Que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles,
en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia
definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho
que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
Cabe señalar que en la tarea de esclarecer la inteligencia de las
normas federales involucradas, este Tribunal no ha de estar limitado por
las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos:
323:1491 y sus citas, entre muchos otros); como igualmente que las causales
de arbitrariedad invocadas son inescindibles de los temas federales en
discusión, por lo que deben ser examinados conjuntamente (Fallos:
323:1625, entre muchos otros), lo que quita trascendencia a la falta de
queja por la denegación parcial del recurso.
5º) Que por evidentes razones metodológicas, corresponde en
primer lugar examinar el cuestionamiento formulado por el recurrente respecto
de la aptitud de la vía del amparo para plantear y decidir el problema
sometido a decisión judicial. A ese respecto, son aplicables los
fundamentos expuestos en el voto del juez Belluscio en las causas "Peralta",
de Fallos: 313:1513, y en la disidencia de los jueces Belluscio, Boggiano
y Maqueda en la causa "Provincia de San Luis", de Fallos: 326:417,
sustancialmente análoga a la presente, cuyos fundamentos pertinentes
se dan por reproducidos.-
6º) Que, aun cuando esas razones serían suficientes para descalificar
la sentencia impugnada, la desnaturalización de la vía del
amparo que se ha producido en este proceso y en muchos otros, llegando
aquí a insumir un lapso de más de dos años y medio
hasta que estuviese en condiciones de dictarse sentencia definitiva por
esta Corte, sumada a las atinadas reflexiones del dictamen del señor
Procurador General de la Nación expuestas en su dictamen, hacen
necesario poner fin definitivamente a una cuestión de innegable
trascendencia institucional y social.
7º) Que, a ese respecto, el Tribunal comparte los argumentos y conclusiones
del dictamen citado en el precedente considerando, los que se dan por
reproducidos por razones de brevedad.
A ellos cabe añadir que, en lo fundamental, las normas atacadas
resultan ser: a) el decreto del P.E. 1570/01, con sus ulteriores modificaciones,
que limitó la extracción de dinero efectivo y las transferencias
al exterior; b) la ley 25.561, de emergencia pública y reforma
del régimen cambiario, que declaró dicha emergencia y sentó
las bases para la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo
a fin de reglamentar el sistema; c) el decreto 71/02, que reglamentó
el régimen cambiario establecido por dicha ley, modificado por
el decreto 141/02, y las resoluciones del Ministerio de Economía
18/02 y 23/02, que establecieron un cronograma de vencimientos reprogramados
de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de
su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01; d)
el decreto 214/02, que dispuso la transformación a pesos de todas
las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en monedas extranjeras
a razón de un peso con cuarenta centavos por cada dólar
estadounidense, con la aplicación del coeficiente de estabilización
de referencia que publicaría el Banco Central de la República
Argentina. Asimismo, corresponde tomar en consideración los decretos
905/02 y 1836/02 -conocidos como "canje I" y "canje II"-,
con sus normas modificatorias y complementarias, que permitieron, en general
y con algunas excepciones, la opción por "bonos del Gobierno
Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012" o por "bonos
del gobierno nacional en pesos 2 % 2007", y sobre los cuales los
actores han guardado sugestivo silencio pese al traslado que les fue conferido.
De ese plexo normativo resulta que a los depositantes en dólares
estadounidenses se les ofreció la opción de obtener su devolución
en moneda argentina en diversos plazos y al cambio de un peso con cuarenta
centavos por dólar más el coeficiente de estabilización
de referencia, o bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro
y a plazos más prolongados.-
8º) Que, a pesar de la ausencia de prueba en este proceso, existen
circunstancias que por su pública notoriedad no pueden ser ignoradas
ni pasadas por alto.
Así, es evidente que el prolongado mantenimiento de una artificial
equivalencia de valor entre el peso argentino y el dólar estadounidense,
unido a circunstancias económicas que la mencionada ausencia de
prueba impide clarificar, condujo a un proceso de deterioro del aparato
productivo nacional -con su secuela de desocupación, miseria y
hambre- al que no eran ajenas las inusuales tasas de interés que
se pagaban por los depósitos en dólares, a una amenaza de
"corrida bancaria" que se intentó paliar mediante esas
tasas, y finalmente a un riesgo cierto de que esa amenaza se concretase,
e inclusive a su iniciación, que fueron las causas determinantes
de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso con la finalidad
de impedir la falencia generalizada del sistema bancario y la consiguiente
ruina del conjunto de depositantes.
La situación expuesta constituyó indudablemente una emergencia
cuya declaración por la ley 25.561 encuentra amparo constitucional
en los poderes de los departamentos políticos del Gobierno Federal
destinados a hacerle frente. En ese aspecto, se ha dicho en el voto del
juez Belluscio en la causa "Videla Cuello", de Fallos: 313:1638:
"8º) Que...en situaciones de emergencia como las que ha dado
sustento a la medida cuestionada, la imperiosa necesidad de afrontar sus
consecuencias justifica una interpretación más amplia de
las facultades atribuidas constitucionalmente al legislador. En tales
condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias normales podrían
parecer inválidos, suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema.
Ello es así pues si bien, en rigor, la emergencia no crea poderes
inexistentes, ni disminuye las restricciones impuestas a los atribuidos
anteriormente, permite encontrar una razón para ejercer aquellos
existentes (Home Building & Loan Association v. Blaisell, 290 U.S.
398, 440/48 [1934]), de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios,
el ejercicio del poder de policía atribuido constitucionalmente
al Congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente
perturbada y que, en caso de no ser atendidas, comprometerían la
paz social y el interés general cuya custodia constituye uno de
los fines esenciales del Estado Moderno.
"9º) Que, en ocasiones similares, se han enumerado ciertos requisitos
-siguiendo especialmente a lo expresado por la Suprema Corte norteamericana
en la causa Home Building & Loan Association v. Blaisell, 290 U.S.
398, 440/48 [1934], referente, sin embargo, a un supuesto de moratoria
hipotecaria- que deben necesariamente ser cumplidos por las normas de
emergencia para resistir el control de constitucionalidad. Ellos son:
1º) Que se presente una situación de emergencia -declarada
por el Congreso y con debido sustento en la realidad- que obligue a poner
en ejercicio aquellos poderes reservados para proteger los intereses vitales
de la comunidad; 2º) Que la ley persiga la satisfacción del
interés público: ello es, que no haya sido dictada en beneficio
de intereses particulares sino para la protección de los intereses
básicos de la sociedad; 3º) Que los remedios justificados
en la emergencia sean de aquellos propios de ellas y utilizados razonablemente;
4º) Que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que
el término fijado tenga relación directa con la exigencia
en razón de la cual ella fue sancionada".-
A la luz de lo expuesto, de la evidencia de la situación, y a falta
de prueba en contrario, los recaudos mencionados deben considerarse presentes
en el sub examine.
9º) Que es teniendo en cuenta la realidad palmaria descripta en rasgos
generales en el considerando anterior que debe ser examinada la posible
pugna entre las normas atacadas y los preceptos constitucionales.
Por cierto, no cabe poner en tela de juicio que el derecho de propiedad
está garantizado por el art. 17 de la Constitución, pero
lo que sí corresponde examinar es si las medidas económicas
-en suma, la suspensión de la devolución de los depósitos
bancarios y la opción para los depositantes entre el reintegro
en determinados plazos, en moneda argentina y con valores actualizados,
o en la moneda de origen a plazos mayores y en valores comercializables-
afecta el mencionado derecho. En otros términos, si a pesar de
las normas dictadas a fin de evitar que la situación de emergencia
desembocara en la quiebra del sistema bancario y la pérdida de
sus depósitos por la mayor parte de los depositantes, la propiedad
de éstos sólo puede ser defendida mediante el reintegro
de sus valores a breve plazo y en la moneda extranjera en que fueron inscriptos.
Resulta indiscutible -en el somero examen que puede realizarse en un proceso
sin pruebas- que la devaluación de la moneda nacional era una medida
ineludible frente a la grave emergencia resultante del desfase de valor
con el dólar estadounidense y el comienzo de una importante "corrida
bancaria".-
En esa situación, parecería a primera vista que la conversión
de los créditos a moneda argentina un tipo de cambio determinado
por el Estado afectase el derecho de propiedad del acreedor, que tendría
derecho de obtener el reintegro, por lo menos, de la cantidad exactamente
equivalente a los nuevos tipos vigentes en el mercado; sería, por
otra parte, el resultado de la ciega aplicación de los arts. 617
y 619 del Código Civil. Sin embargo -y esto no podrían discutirlo
ni siquiera los más ardientes defensores de la propiedad intangible
de los dólares- en los contratos de depósito bancario que
motivan litigios como el presente, el propósito del acreedor no
era el de conseguir moneda extranjera específica que no pudiera
ser sustituida por ningún objeto sino el de lograr la estabilidad
de la prestación dineraria, es decir, asegurar un poder adquisitivo
constante. Es obvio que si se depositaba en dólares era porque
se dudaba del mantenimiento del poder adquisitivo de los pesos nacionales
y se buscaba mantener el valor intrínseco del capital. Desde ese
punto de vista, puede afirmarse que la supuesta propiedad de los dólares
no era más que una gran falacia. En la Argentina nadie ganaba en
dólares norteamericanos, de manera que asentar los depósitos
en esa moneda era, o bien utilizarla simplemente como una moneda de cuenta
-nadie ignora que en gran medida se depositaban pesos y éstos se
convertían a igual cantidad de dólares, equivalencia cuya
falsedad se hacía notoria si se pretendía la imposible tarea
de cambiar pesos por dólares en el exterior (salvo en algunos países
vecinos), y que hoy se ve claro que era ficticia- o bien se compraban
dólares en el mercado de cambios a un precio vil, el de la paridad,
con consecuencias perniciosas en la economía que a la corta o a
la larga debían desembocar en el desastre económico resultante
de que tuviese que afrontar el perjuicio el Estado, es decir, la comunidad
toda, no los depositantes en dólares sino todos y cada uno de los
habitantes del país. Por tanto, en los contratos concertados en
el país y que debían ser ejecutados en él, el objeto
de la obligación no era el dólar como moneda de los Estados
Unidos sino el definido por la ley 23.928 como "convertible"
o canjeable por pesos argentinos de poder adquisitivo constante.
En tal contexto, y en tanto no se trate de moneda extranjera que estuviese
específicamente destinada al cumplimiento de obligaciones en el
exterior, la "pesificación" se presenta como razonable
mientras el importe que se devuelva tenga el mismo o mayor poder adquisitivo
que tenía el depósito originario, ya que ello no causa perjuicio
alguno al acreedor. Fue, por lo demás, una medida razonable frente
a la situación de fuerza mayor trasuntada en la emergencia. Por
el contrario, pretender la devolución inmediata en dólares
o en su equivalente en moneda argentina en el mercado libre de cambios
implica un desmesurado beneficio para el acreedor, que no puede determinarse
en su medida aritmética como consecuencia de la ausencia de producción
de prueba en este proceso pero que en algunos momentos alcanzó
alrededor del doble del poder adquisitivo originario.
A falta de daño producido por el Estado no hay acción. La
actora no ha demostrado que el reintegro a $ 1,40 por dólar más
el coeficiente de estabilización de referencia no alcance a cubrir
el mismo poder adquisitivo del dinero depositado; y si lo que pretende
son dólares, por dos veces el Estado le ha ofrecido bonos por el
monto originario del depósito, que, si bien tienen plazos más
largos -pero, en todo caso, bastante más cortos que los emitidos
con igual fin en 1990 con el aval constitucional de la mayoría
de esta Corte en el ya citado caso de Fallos: 313:1513-, al ser comercializables
en bolsa permiten en un plazo más reducido convertirlos en moneda
contante, con un descuento, sí, pero que después de un tiempo
razonable difícilmente afecte el poder adquisitivo que tenían
en su momento los dólares supuestamente depositados.
En suma, no está probado: 1º) que la actora hubiera efectuado
el depósito en dólares efectivamente ganados como tales
-lo que deja abierta la posibilidad de que los haya comprado al precio
vil que mantenía el Estado o que se haya tratado de un mero asiento
contable-, ni que los dólares estuviesen afectados a operaciones
comerciales o financieras con el exterior que necesariamente debieran
afrontarse en esa moneda; 2º) que las alternativas que el Estado
le ofrece le ocasionen un perjuicio patrimonial, ya que no se ha alegado
ni probado que el destino del depósito fuese el cumplimiento de
obligaciones fuera del mercado interno. En tales condiciones, la garantía
constitucional de la propiedad está a salvo: los bancos que recibieron
los depósitos cumplirán su obligación de reintegro
en las condiciones impuestas por el Estado, hecho del príncipe
que no está en sus facultades evitar, y el Estado sólo responderá
del perjuicio ocasionado por las medidas en caso de demostrarse la real
existencia de un perjuicio. Todo ello lleva a la conclusión de
que la vía del amparo no era admisible, no sólo por mera
formalidad legal sino por no estar acreditada la violación de preceptos
constitucionales, que en este tipo de procedimiento debe resultar palmaria
e inequívoca.-
10) Que frente a una situación no idéntica, pero con muchos
elementos similares a la que se presenta en el caso, la Suprema Corte
de Estados Unidos dictó una sentencia de la que pueden extraerse
conceptos perfectamente aplicables al sub lite, y, en general, a todos
los reclamos deducidos por depositantes contra los bancos o contra el
Estado Nacional.
Se trata de la causa Perry v. United States, 294 U.S. 330 (1935), en la
cual el tenedor de una obligación de los Estados Unidos por diez
mil dólares, emitida en 1917, pagadera en moneda de oro del nivel
de valor del tiempo de la emisión y vencida el 15 de abril de 1934,
con fundamento en su derecho de propiedad reclamaba el pago de la cantidad
de oro equivalente o su valor en moneda legal.
La Corte, por el voto del Chief Justice Hughes, dio respuesta negativa
al reclamo, estableciendo que el actor no podía pretender que las
restricciones monetarias consecuentes a la gran crisis de 1929 y el cambio
de valor en oro del dólar le ocasionasen un perjuicio. A tal fin,
señaló en primer lugar cuál era el objeto de la cláusula
oro, diciendo: "Esta obligación debe interpretarse con imparcialidad.
El 'actual nivel de valor' (expresión usada en el bono emitido)
se contrapone a un nivel de valor más bajo. La promesa obviamente
tuvo la intención de protegerse contra la pérdida. Esa protección
quiso ser asegurada mediante el establecimiento de un determinado nivel
o medida de la obligación del gobierno. Creemos que el alcance
razonable de la promesa es que tuvo la intención de asegurar a
quien prestaba su dinero al gobierno y tomaba su bono que no sufriría
pérdidas por la depreciación del medio de pago". Y
más adelante añadió: "Para considerar qué
daños -si acaso hay alguno- el actor ha sufrido debido al presunto
incumplimiento de contrato, es inadmisible suponer que tenía derecho
a obtener moneda de oro para recurrir a mercados extranjeros o para operaciones
en moneda extranjera o para otros fines contrarios al control sobre moneda
de oro que el Congreso tenía el poder de ejercitar, y que ejercitó,
por medio de su regulación monetaria. Los daños del actor
no pueden ser calculados haciendo caso omiso de la economía interna
del país en el momento en que el presunto incumplimiento ocurrió...El
actor exige 'el equivalente' en circulante a la moneda de oro prometida.
Pero 'equivalente' no puede significar más que el monto de dinero
que la moneda de oro prometida valdría para el tenedor del bono
a los fines para los cuales ésta podría ser legalmente utilizada.
Este equivalente o valor no puede ser determinado apropiadamente salvo
a la luz del mercado doméstico y restringido que el Congreso había
establecido legalmente...El actor no ha mostrado, ni intentado mostrar,
que en relación al poder adquisitivo haya sufrido algún
tipo de pérdida. Por el contrario, en vista del acomodamiento de
la economía interna a la única medida de valor establecida
por la legislación del Congreso, y a la disponibilidad y uso universal
a través de todo el país de la moneda de curso legal para
cumplir con todas las obligaciones, el pago al actor de la suma que exige
constituiría, no un recupero de pérdida en sentido estricto,
sino un enriquecimiento injustificado".
11) Que, por otra parte, se advierte la complejidad fáctica y técnica
del tema en debate, que involucra el examen de intrincadas cuestiones
financieras y bancarias, lo que impone que los jueces extremen la prudencia
para no resolverlas por la vía expedita del amparo. En este orden
de ideas, la indagación de las materias planteadas en el sub lite
llevaría necesariamente a ponderar la política económica
del gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas por una situación
económica desorbitada.-
12) Que debe recordarse que los controles de legalidad administrativa
y de constitucionalidad que competen a los jueces, no los facultan a sustituir
a la Administración en la determinación de las políticas
o en la apreciación de los criterios de oportunidad (doctrina de
Fallos: 308:2246, considerando 4º; 311:2128, entre muchos otros)
y, menos aún, cuando la imposibilidad de las entidades financieras
de responder a sus obligaciones exigibles trascendió la particular
situación económica de cada intermediario para adquirir
la dimensión de una crisis sistémica, cuyo examen presupone
un análisis integral a fin de superar el descalce bancario. La
cuestión atañe no sólo a la recuperación y
desenvolvimiento de las entidades que operan en un ámbito decisivo
para la buena marcha de la economía, sino también la aptitud
de éstas para coadyuvar a la devolución ordenada e igualitaria
de las inversiones o ahorros.
El ejercicio de los mencionados controles no puede justificar que todas
las medidas de política económica de los poderes competentes
sean sometidas a la revisión, no de su legalidad sino de su acierto
o su oportunidad, pues ello implicaría sustituir a los órganos
constitucionales que tienen su origen directo en la voluntad popular por
el criterio predominantemente técnico del Poder Judicial, cuya
desvinculación de tal origen -que sólo podía ser
indirecto en el texto constitucional originario- se ha acentuado en la
reforma de 1994 con los nuevos procedimientos de designación. Los
jueces están llamados a juzgar, no a administrar ni a fijar ni
revisar la política económica de los poderes políticos,
pues lo contrario implicaría desvirtuar el régimen democrático
sustituyéndolo por el gobierno, o aun la dictadura, del Poder Judicial,
que impediría el desarrollo de cualquier programa de gobierno coherente,
máxime frente a una emergencia que los jueces no están capacitados
para encauzar. Tampoco se justifica la extensión desmesurada del
amparo para revisar lo que no viola los derechos y garantías constitucionales
con manifiesta arbitrariedad o ilegalidad, en los términos del
art. 43 de la Constitución, convirtiendo a la administración
de justicia en una suerte de festival de amparos e inconstitucionalidades
que traba el ejercicio de sus atribuciones por los poderes legislativo
y ejecutivo.
13) Que de la crisis de 2001 nadie ha salido indemne. Sin entrar a considerar
que hubo hasta quienes perdieron la vida en los incidentes callejeros,
muchos habitantes del país perdieron su patrimonio o lo vieron
mermado a consecuencia de aquélla: los asalariados, por la reducción
del poder de compra de sus sueldos, y en algunos casos también
por la disminución de su monto nominal; los jubilados actuales,
por igual reducción y la rebaja de los haberes; los jubilados futuros,
por la licuación de los activos de las administradoras de fondos
de jubilaciones y pensiones; los comerciantes, por la disminución
de las ventas; las empresas, especialmente las que utilizan insumos importados,
por la elevación de los costos y la depreciación de sus
activos; los particulares, por la reducción del valor de sus bienes
y la dificultad o imposibilidad de afrontar las deudas contraídas
en moneda extranjera, con riesgo de perder sus viviendas.
Frente a ello, reconocer que a los depositantes en dólares se les
devuelva sin más demora el mismo importe de la moneda extranjera
en que se registraron sus depósitos implicaría la creación
de una clase privilegiada, que no sólo se habría beneficiado
durante un tiempo más o menos largo con intereses en dólares
a una tasa inconcebible en el resto del planeta sino que ahora percibiría
cantidades que, traducidas a la moneda argentina, tendrían un poder
adquisitivo en el mercado interno considerablemente mayor al de lo originariamente
depositado.-
14) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional
de insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o
menos inmediato tendría sobre la economía, las finanzas
y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería, pues, gravemente imprudente
dejar de considerar las consecuencias de un fallo de esta Corte en las
presentes circunstancias. Un fiat iustitia peream ego perem mundis, hacer
justicia aunque se caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia sino
destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue
hacer valer la llamada justicia. Hacer justicia conmutativa, singular
y pura entre bancos y depositantes sin atender el contexto de las enormes
injusticias distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrían,
conculca la idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera
llamársela en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir
las relaciones contractuales no puede entrar en conflicto con el interés
general o el bien común, con el bien de todos y no sólo
el de algunos.
Desde esta perspectiva sería insostenible cualquier desarrollo
estable del país sin sistema financiero alguno, sin crédito,
sin financiación del comercio exterior, cuyas operaciones típicas
de compra y venta internacionales quedarían sin auxilio bancario
local alguno, y en general, todo el comercio de bienes y servicios se
vería retrotraído a etapas de tal primitivismo y rusticidad
que probablemente excluirían al país del comercio internacional.
Sería casi impensable sostener la economía y, por ende,
los servicios públicos y privados, y las transacciones de bienes
quedarían a merced de quienes pudieran prevalecer en la lucha de
intereses. Naturalmente, sería de prever una enorme emisión
monetaria que desplazaría en los hechos a la moneda nacional. Decisiones
de política económica con tal repercusión para la
subsistencia de la Nación, sin ninguna duda no incumben a esta
Corte sino a los poderes emanados del voto popular.
15) Que, finalmente, no se puede dejar de señalar la irritante
desigualdad que ha producido entre los depositantes la desorbitada actuación
de los tribunales inferiores, que por medio de medidas cautelares denominadas
"autosatisfactivas" descalificadas por esta Corte (Fallos: 324:4520,
considerandos 9º y 10º, y sus citas) provocaron un notable trastorno
económico que incluso puso en riesgo la regularización de
los compromisos asumidos por la Nación frente a organismos internacionales
de crédito. En efecto, los beneficiarios de esas medidas han obtenido
un lucro indebido a costa del sistema, en definitiva del país,
y de quienes encontrándose en similares circunstancias no solicitaron
o no obtuvieron ese disparatado beneficio. Sin embargo, no cabía
procesalmente la intervención de esta Corte frente a la sistemática
violación del art. 15 de la ley 16.986, que dispone conceder en
ambos efectos -vale decir, devolutivo y suspensivo, con suspensión
de la ejecución de la sentencia- los recursos de apelación
interpuestos contra las decisiones que admiten el amparo, norma legal
que no podía ser obviada mediante la concesión a las medidas
cautelares de los efectos propios de la eventual sentencia; ni cuenta
ahora con atribuciones para remediar esa desigualdad de hecho fuera de
los recursos legales. Por lo tanto, la desigualdad es responsabilidad
propia de los tribunales que dictaron y ejecutaron las medidas.
Por todo ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor
Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia recurrida
y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su orden en todas las instancias
en razón de que, frente al funesto precedente de Fallos: 325:28
-del que derivó un descomunal trastorno económico financiero
y aun judicial, y que dio ocasión a numerosos y conocidos casos
de corrupción- los actores pudieron creerse con fundado derecho
de litigar. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. AUGUSTO
CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT (en disidencia)- ANTONIO BOGGIANO (según
su voto)- JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI (según su voto)-
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (según su voto).
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO
Considerando:
1 ) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo
de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida
por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi
y Graciela Guadalupe Dappen c/ Estado Nacional, el Banco Central de la
República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco
Francés SA declarando la inconstitucionalidad de las leyes 25.557
y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, de los arts. 1 , 2 ,
4 , 9 y 10 del decreto 214/02, del art. 3 del decreto 320/02, de las resoluciones
6, 9 , 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de la Nación
de las Comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central
de la República Argentina, y toda otra norma que impida límite
o restrinja de cualquier manera a los actores la posibilidad de disponer
inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y en cuentas a la
vista, y ordenó que las entidades financieras intervinientes devolvieran
los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez
días.
2 ) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos
extraordinarios de fs.132/145, 147/150 y 156/172, los que fueron concedidos
por el a quo únicamente por la cuestión federal compleja
planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad y gravedad
institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos
aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del
Procurador General de la Nación, al cual corresponde remitirse
a fin de evitar repeticiones innecesarias.
3 ) Que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles pues se
halla en tela de juicio la interpretación y validez constitucional
de normas federales.
4 ) Que es aplicable al caso la jurisprudencia de esta Corte en Fallos:
326:417 ("San Luis") disidencia de los jueces Belluscio, Boggiano,
y Maqueda , resuelta el 5 de marzo de 2003, a cuyos términos, en
lo pertinente, corresponde remitir en razón de brevedad.
5 ) Que, en efecto, tal como se señaló en el citado precedente,
a fin de esclarecer la intrincada evolución normativa en la materia
cabe tener presente que, en primer término, el decreto n 1570/01,
en su art. 2 , inc. a) prohibió: "los retiros en efectivo
que superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses
(U$S 250), por semana, por parte del titular o de los titulares que actúen
en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad
financiera". Asimismo, estableció que durante la vigencia
del decreto, las entidades no podrían obstaculizar la transferencia
o disposición de fondos entre cuentas, cualquiera sea la entidad
receptora de éstos; además, dolarizó las deudas existentes,
con el consentimiento del deudor.
La problemática de los llamados "corrales", más
o menos rígidos o flexibles, es comparable; tal vez como todas
las demás cuestiones jurídicas, a un caleidoscopio; en el
sentido de que esta en constante movimiento y cambio en pequeñas
piezas de los más variados matices. De ordinario, son los jueces
quienes manufacturan las pequeñas piezas del mosaico caleidoscópico.
Pero en este asunto es el Ejecutivo el que ha ido moviendo las piezas,
configurando gran variedad de mosaicos desde el mas férreo "corralón"
a los mas flexibles "corralitos". El legislador ha puesto el
marco general y amplia delegación.
Dichas normas fueron perdiendo vigencia. Así, se flexibilizaron
y finalmente se derogaron las restricciones relativas al retiro de sueldos,
rubros laborales, beneficios sociales y previsionales , entre otros (
decreto 1606/01 .B.O 6/12/01, comunicación "A" 3404 del
17/12/01 BCRA y art. 1 de la ley 25.557 B.O. 7/1/01 aunque esta última
disposición fue suspendida por el término de noventa días
por el art. 16 de la ley 25.561).
La "dolarización" voluntaria de las deudas con el sistema
financiero fue dejada sin efecto por el art. 7 de la ley 25.561 que estableció
que las deudas o saldos de las originalmente convenidas con las entidades
del sistema financiero en pesos, transformadas a dólares por el
decreto 1570/01, se mantendrían en la moneda original pactada,
tanto el capital como los intereses, al derogar así el art. 1 del
decreto 1570/01.
6 ) Que vigente el decreto 1570/01 esta Corte dictó la sentencia
recaída en Fallos: 324:4520 ("Kiper"), por la que se
dejó sin efecto la medida cautelar impugnada y se requirió
a los actores la restitución de las cantidades que habían
extraído de sus depósitos bancarios.
7 ) Que la intangibilidad de los depósitos a la vista o a plazo
(ley 25.466) fue suspendida por el art. 15 de la ley 25.561 hasta el 10
de diciembre de 2003, o hasta la oportunidad en que el Poder Ejecutivo
Nacional considere superada la emergencia del sistema financiero, con
relación a los depósitos afectados por el decreto 1570/01.
En síntesis, la evolución del tratamiento normativo conferido
a los depósitos constituidos en entidades financieras del sistema
con las salvedades propias según cual fuera su moneda de origen
o modalidad de constitución ha sido el siguiente:
a) reprogramación: fueron sucesivamente dictadas las resoluciones
del Ministerio de Economía 6/2002 (9/1/02), 9/2002 (10/1/02), 10/2002
(10/1/02), 23/2002 (21/1/02) mediante las cuales se reprogramaron los
depósitos, se impidió en forma generalizada la transferencia
entre bancos y la celebración de transacciones con títulos
representativos de certificados de depósito a plazo fijo.
b) "pesificación": en lo atinente a la devolución
de los depósitos constituidos en moneda extranjera sin perjuicio
de lo que se referirá acerca del decreto 214/02 , se advierte que
si bien el decreto 71/02 del 9/1/02 había estipulado que se respetaría
la moneda en que aquéllos hubieran sido impuestos, este temperamento
fue, posteriormente, alterado mediante el decreto 141/02 del 17/1/02,
que facultó al Ministerio de Economía a establecer que la
devolución de saldos en monedas extranjeras podía efectuarse
al tipo de cambio del mercado oficial.
8 ) Que, en tales condiciones, esta Corte juzgó que ante el nuevo
cuadro normativo tanto las restricciones impuestas por el decreto 1570/01
y sus posteriores reglamentaciones, como por la ley 25.561 de emergencia
pública, en cuanto suspende la aplicación de la referida
ley de intangibilidad (art. 15) provocaron una incuestionable modificación
de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas e inversores
al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias, lo que traía aparejado
un evidente desconocimiento de derechos adquiridos y, por consiguiente,
una profunda e injustificada lesión al derecho de propiedad (Fallos:
325: 28).
9 ) Que, en cambio, en cuanto a la modificación del régimen
cambiario se puso de relieve en el citado precedente que no correspondía
a la Corte juzgar sobre este extremo pues el control de constitucionalidad
no comprende la facultad de sustituir a la administración en la
determinación de las políticas económicas o en la
apreciación de los criterios de oportunidad.
10) Que nuevas modificaciones normativas se introdujeron tanto respecto
de la reprogramación como de la pesificación. En efecto,
el decreto 214/02 (B.O. 4/2/02) estableció la opción en
favor de los depositantes en dólares estadounidenses u otras monedas
extranjeras en el sistema financiero de recibir bonos en dicha moneda,
con cargo al Estado Nacional, en sustitución de la devolución
de sus depósitos, hasta la suma de u$s 30.000, por titular y por
entidad financiera (art. 9). Este límite fue después dejado
sin efecto por el decreto 620/2002 del 16/4/02. Las condiciones financieras
de tales títulos y de los bonos a emitirse en pesos, fueron regulados
sucesivamente por diversos decretos a los que posteriormente se hará
referencia.
Asimismo, el citado decreto 214/02 dispuso la pesificación de los
depósitos constituídos en dólares estadounidenses
u otra moneda extranjera en el sistema financiero a una relación
de cambio de $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente
en otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con su
obligación entregando pesos a la relación indicada (art.
2 ).
11) Que las condiciones financieras de los títulos y bonos a que
se hizo referencia en el considerando precedente fueron regulados por
los decretos 494/02 del 12 de marzo de 2002, 905/02 del 31 de mayo de
2002 que derogó el anterior estableciendo un sistema de canje de
los depósitos en el sistema financiero, a su vez fue modificado
por el decreto 1836/02 del 16 de septiembre de 2002 y ratificado por la
ley 25.827. Este último decreto ofrece a los depositantes que tuviesen
saldos en dólares reprogramados entre otras alternativas la posibilidad
de obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos
a razón de un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados
por aplicación del sistema de ajuste denominado "Coeficiente
de estabilización de referencia" (establecido en el art. 4
del decreto 214/02) más un interés , y del Gobierno Nacional
la diferencia que eventualmente exista entre ese valor y el valor del
dólar estadounidense al momento del pago (conf. arts. 4 , inc.
"b", 7, inc. "b" y 9 del decreto 1836/02, ratificado
por la ley 25.827). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento,
que incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de intereses y
posibilidad de negociación en bolsas y mercados de valores del
país.
12) Que, posteriormente, el decreto 739/03 publicado en el Boletín
Oficial el 1 de abril de 2003 dispuso la liberación de los depósitos
reprogramados. La norma ofrece a los titulares de depósitos originariamente
constituídos en moneda extranjera de hasta cuarenta y dos mil pesos
($ 42.000) de valor nominal la alternativa de solicitar su cancelación
total o parcial mediante la entrega conjunta de: a) el importe ajustado
por el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) hasta
la fecha de acreditación del mismo más los intereses correspondientes
y b) bonos del gobierno nacional en dólares estadounidenses 2013
por la diferencia entre el valor nominal original de la imposición,
ajustado por el citado coeficiente y la cotización de dólar
estadounidense en el mercado libre de cambios a la misma fecha. A ese
resultado se le aplicará la cotización del dólar
estadounidense en el mercado libre de cambios a fin de establecer el valor
nominal de los bonos. Para las imposiciones que superen la mencionada
cantidad otorga la opción de constituir un nuevo plazo fijo con
más un interés y la entrega de bonos del Gobierno Nacional
en dólares estadounidenses en forma similar a la anteriormente
explicitada (arts. 1 , 2 y 3 ). Todo ello sin derogar las opciones previstas
en el art. 1836/02 y sus modificatorios (art. 6 ). Finalmente, la ley
25.820 aclaró que la obligación de preservar el capital
de los ahorristas podía cumplirse mediante opciones de canje de
títulos de la deuda del Estado nacional (conf. Art. 2).
13) Que la necesidad de atender a las circunstancias existentes al momento
de fallar (Fallos: 312:555; 315: 123, entre muchos otros) impone considerar
los siguientes extremos: a) la aludida "pesificación"
dispuesta por el decreto 214/02 dictado por el Poder Ejecutivo con invocación
de las facultades conferidas por el art. 99, inc. 3 , de la Constitución
Nacional, que se inscribe en el marco de un proceso de abandono de la
convertibilidad y de la pesificación integral de toda la economía;
b) la concatenación en ese esquema de variables económicas
que guardan conexidad entre sí; c) la idoneidad o no del sistema
de bonos y letras de plazo fijo en pesos regulado por el decreto 1836/02
y el régimen establecido por el decreto 739/03 como variable para
el recupero de los fondos depositados.
14) Que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de
amparo es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiestas
y la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una
mayor amplitud de debate y prueba (arts. 1 y 2 , inc. "d", de
la ley 16.986), requisitos cuya demostración es imprescindible
para la procedencia de aquélla (Fallos 275:320; 296:527; 302:1440;
305:1878; 306:788 y 308:137 entre muchos otros). Este criterio no ha variado
con la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional,
pues reproduce -en lo que aquí importa- el citado art. 1 de la
ley reglamentaria, imponiendo idénticos requisitos para su procedencia
(Fallos 319:2955).
15) Que en el estrecho marco de la acción intentada no es posible
juzgar que el sistema restitutivo establecido por el decreto 1836/02 sea
una solución manifiestamente irrazonable para mitigar los efectos
del decreto 214/02, según la jurisprudencia de esta Corte en el
caso "Smith", aún si aquel régimen fuese obligatorio,
por la complejidad fáctica y técnica del tema en debate
que involucra el examen de intrincadas cuestiones financieras y bancarias.
16) Que, en este sentido, corresponde señalar que el decreto 1836/02
ofrece a los depositantes -entre otras alternativas- la posibilidad de
obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos
a razón de un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados
por aplicación del sistema de ajuste denominado "Coeficiente
de Estabilización de Referencia" (establecido en el art. 4
del decreto 214/02) -más un interés-, y del Gobierno Nacional
la diferencia que eventualmente exista entre ese valor y el valor del
dólar estadounidense al momento del pago (conf. arts. 4 , inc.
"b", 7 , inc. "b", y 9 del decreto 1836/02). Todo
ello en los plazos y modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizaciones
anuales, pagos semestrales de intereses y posibilidad de negociación
en bolsas y mercados de valores del país. Iguales consideraciones
caben efectuar respecto del decreto 739/03 que avanza respecto de las
normas que le precedieron en la progresiva liberación de los depósitos.
17) Que en las condiciones expuestas, no resulta palmaria la violación
constitucional que se invoca tal como se requiere demostrar en la presente
acción de amparo. Por el contrario, la restitución al valor
integral de la moneda original y la determinación de un plazo de
diez años, más las variantes que ofrece el decreto 739/2003,
de suyo, no acarrea aquélla tacha de inconstitucionalidad que sólo
fue, en el mejor de los casos, ligeramente aludida sin la consideración
profundizada que las circunstancias del caso imponían para dar
fundamento bastante al fallo quizás más trascendente de
los últimos tiempos. No es manifiesta su inconstitucionalidad en
cuanto atañe a la intangibilidad del crédito, pues en las
gravísimas y extraordinarias circunstancias que fueron afectando
en grado creciente al sistema financiero, el lapso que irrogará
el completo reintegro de los depósitos -evidentemente gravoso para
sus titulares tiene relación directa, no sólo con la recuperación
y desenvolvimiento de las entidades que operan en el ámbito financiero,
sino, en particular, con la aptitud de éstas para coadyuvar a la
devolución ordenada e igualitaria de las inversiones o ahorros,
en el marco de un plan económico sustentable.
Más aún cuando en Fallos: 313:1513 ("Peralta")
esta Corte convalidó un sistema de características análogas
al que se discute en el presente ante una situación que si bien
era crítica, no había llegado al default, o cesación
de pagos. En ese mismo orden de ideas es también imprescindible
poner de relieve que en reiteradas ocasiones el Tribunal decidió
que el régimen de consolidación establecido por la ley 23.982
mediante bonos a dieciséis años y diez para los créditos
previsionales al que adhirieron diversas provincias no es lesivo del derecho
de propiedad (conf. Fallos: 316:3176; 317:739; 318:805, 1087; 319:781;
321:441, entre otros).
Además, aquella gravosa dilación también tiene relación
inmediata con la cesación de pagos internacionales del país,
pues resulta de equidad manifiesta que frente a los incumplimientos y
diferimientos externos alguna contribución patriótica pueda
serle razonablemente exigida a los acreedores locales.
18) Que la señalada complejidad de las cuestiones debatidas impone
a los jueces un cuidado tan extraordinario para fallar, que es insusceptible
de prudente ejercicio por la vía expedita del amparo "con
inmediatez o instantaneidad". En este orden de ideas, la indagación
de las materias planteadas en el caso llevaría necesariamente a
ponderar la política económica del gobierno para distribuir
las pérdidas ocasionadas por una situación análoga
a la bancarrota privada.
19) Que en el contexto económico que dio origen a las normas impugnadas
ha de contemplarse la situación de todos los acreedores, incluso
los pagaderos en el exterior, guardando la honrosa tradición argentina
de no discriminar entre los titulares de los créditos. No sólo
por razones de estrategia o política financiera, sino ante todo
para garantizar cierta justicia distributiva mínima en una situación
de incapacidad de pagos del Estado. Toda solución debería
tratar con igualdad a los acreedores de obligaciones internacionales e
internas, salvo las que respondan a razones humanitarias o análogas
a las que regirían en un concurso o quiebra. No debería
establecerse distinciones por razón de la nacionalidad, domicilio,
o lugar de pago de los créditos. Sólo sería razonable
admitir distingos fundados en la cualidad sustancial de los créditos
con criterios análogos a los que presiden la graduación
de privilegios en el derecho concursal argentino y comparado, tomando
incluso en cuenta los proyectos de países extranjeros y organismos
internacionales sobre concursos o quiebras internacionales. Cabe reiterar
que es necesario adoptar una perspectiva de crisis o insuficiencia de
capacidad de pagos de un estado nacional. Ya no será razonable
aplicar criterios de justicia bilateral o conmutativa propios de deudores
que andan en las buenas, esto es, in bonis. Ante la insolvencia del estado
soberano aquellas normas para tiempos normales deben ceder: cessante ratione
cessat lex; Ubi venis necesitas cessat lex. El estado puede suspender
o modificar en todo o en parte el servicio de la deuda externa, en caso
de que sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable.
No se trata de repudiar la deuda externa del sector público sino
de diferir su cumplimiento para satisfacerlo en plazos y condiciones que
el poder público estime compatibles con el desarrollo sustentable
de la economía nacional, único medio razonable de hacer
efectivas las obligaciones financieras internacionales (doctrina de Fallos:
319:2886).
20) Que actualmente debe considerarse inapropiada la concepción
que excluía toda aplicación de la normativa concursal para
personas privadas a la hipótesis de incumplimiento de las obligaciones
por el Estado. Y si bien es verdad que el Estado es persona de existencia
necesaria, lamentablemente no es verdad que no pueda sufrir restricción
alguna en virtud de esa condición, pese a que estas puedan ser
caracterizadas como de índole moral o política (Ver Bielsa,
Derecho Administrativo, 3a. edición, Buenos Aires, t. I, p. 479).
No ha de confundirse la liquidación de los bienes del fallido con
el incumplimiento, default o defaillance del Estado en el cual sus ingresos
y patrimonio son de importancia secundaria y lo principal es la fuerza
productiva presente y futura de sus habitantes y empresas localizadas
en su territorio y la futura capacidad de pago. De ahí la importancia
de contar con un plan económico sustentable, dicho llanamente,
que permita pagar. Lo esencial radica en la estructura jurídica
destinada a distribuir equitativamente los quebrantos para lo cual se
requiere un ponderado examen de preferencias y privilegios, esto es, quiénes
deben cobrar primero o más tarde y qué reducciones se harán
o negociarán a fin de guardar una razonable equidad distributiva.
Estos aspectos, que son ajenos a la quiebra ejecutiva, bien pueden ser
ilustrados por los principios del derecho privado, entre otras cosas porque
no hay otros en los ordenamientos jurídicos. Ello sin perjuicio
de los distingos especiales entre deudas comerciales y deudas políticas
(reparaciones, préstamos de guerra, etc.). La deuda comercial esta
en manos de particulares. La deuda política, generalmente en manos
de Estados extranjeros. También se conoce el caso de comercialización
de la deuda política como en el plan Young sobre las deudas de
reparación de guerra de Alemania que pasaron a manos privadas.
La distinción es fundamental, pues la deuda comercial puede generar
incumplimiento, la política no. Y no ha de perderse de vista que
en la realidad de las reestructuraciones y reprogramaciones de la deuda
suelen celebrarse negociaciones colectivas con los acreedores que imponen
cierta pars conditio creditoris con la obligación de cobrar a prorrata.
En ocasiones, hay fundados motivos para no temer circunstancias adversas,
como sostenía Drago en 1902 en nota enviada al ministro argentino
en Washington. (Martín García Merou, Los Empréstitos
del Estado y la política internacional, t. II de sus discursos
y escritos compilados por Mariano Drago, Bs. As., 1938). La posterior
conducta argentina ha sido de perfecto cumplimiento aun en la depresión
mundial. De ahí que nuestro Ministro de Hacienda Dr. Alberto Hueyo
haya podido decir la Argentina no necesita ni pide moratorias. La Argentina
cumplía aun a costa de sacrificios (V. Soares, Economía
y Finanzas de la Nación Argentina, Buenos Aires, 1932, p. 267).
También podría discutirse si la deuda pública es
el primer servicio público que debe cumplirse. Se entiende que
compete al país deudor decidir si los servicios públicos
esenciales se hallan comprometidos o no por el servicio de la deuda. El
1 de diciembre de 1932 decía el Departamento de Estado de los Estados
Unidos que "el principio de capacidad de pago no exige que el deudor
extranjero pague hasta el pleno límite de su capacidad presente
o futura. Es necesario permitirle salvaguardar y negociar su situación
económica, asegurar el equilibrio de su presupuesto y establecer
sus finanzas y moneda sobre una base sana, como así también,
si es posible, mantener y mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos.
No se halla conforme al interés bien comprendido del acreedor un
arreglo opresivo o que demore el alivio del deudor extranjero" (Declaración
en respuesta a una nota británica del 1 de diciembre de 1932).
Este principio ha sido reconocido en diversas negociaciones internacionales
(v. Jèze, Defaillances d´Etat, Recueil des Cours, Academia
de Derecho Internacional de La Haya, t 53, 1935, III).
21) Que sería injusta la suspensión de los pagos externos
y el cumplimiento íntegro de obligaciones en dólares en
caso de pagos internos. Es razonable que la insuficiencia económica
sea soportada conjuntamente por todos los acreedores; tanto más
cuanto que los acreedores locales deberían contribuir en mayor
medida a conjurar la crisis que los acreedores externos, pues el crédito
internacional del país ha de gozar de preferencias sobre el crédito
interno porque la Nación debe preservarlo celosamente para mitigar
con él crisis económicas domésticas y para proveer
su desarrollo y estado de bienestar. Es evidente que estos aspectos de
conveniencia política económica no pueden ser materia de
suficiente debate y prueba en el amparo. Pero no es menos cierto que tal
ponderación debe hacerse por los órganos competentes para
regir los destinos económicos de la Nación.
22) Que también es verdad que en caso de default de deudores soberanos
la responsabilidad por la deuda será asumida por sus sucesores.
El Estado deudor de obligaciones en su propia moneda puede recurrir a
la emisión. También podría recurrir a la emisión
para pagar deudas locales en moneda extranjera, con posible ruina de la
moneda nacional. Debe advertirse abiertamente que la inflación
es el sucedáneo de la insolvencia estatal. Tal fenómeno
puede ir acompañado de repudio o de modificación unilateral
de la deuda. Si bien no existen normas internas o internacionales vigentes
sobre la quiebra de los estados, éstos no pueden decidir con absoluta
arbitrariedad los privilegios y preferencias de cobro. Ello sin perjuicio
de auspiciar una jurisdicción internacional para juzgar universalmente
las insolvencias estatales con arreglo a cierta pars conditio.
Los estados tienen jurisdicción para imponer gravámenes,
"ahorros forzosos", expropiaciones. Ciertos acuerdos internacionales
podrían imponer "ahorros o contribuciones especiales"
destinadas al pago de la deuda. El Acuerdo de Londres sobre la deuda externa
de Alemania en 1953 que redujo la deuda facilitó la recuperación
de la economía alemana.
Parece razonable que así como un acreedor al que se haya pagado
con preferencia pueda tener que compartir el pago pro rata con otros también
parece justo que los acreedores locales contribuyan pro rata.
Cabe pues concluir que es necesaria la participación de los acreedores
financieros locales en los sacrificios de la insolvencia.
23) Que jamás ha de perderse de vista una larga tradición
argentina, en la cual se inscribe la reiterada jurisprudencia de esta
Corte, según la cual la República ha honrado siempre sus
obligaciones pese a las crisis o catástrofes financieras o económicas.
A fin de justificar este aserto basta recordar la jurisprudencia de Fallos:
138:37, 402; 143:175; 149:226 y 243 y 151:59 originada en juicios promovidos
por tenedores de títulos de deuda pública. En una oportunidad
se señaló: "... tratándose en el presente juicio
de las relaciones de derecho del emisor con los tenedores de los títulos,
las diferencias deben ser resueltas con arreglo a las condiciones bajo
las cuáles se hizo la emisión, o sea, de acuerdo con las
disposiciones del Bono General, que constituye la ley contractual que
rige dichas relaciones...", "...los gobiernos emisores necesitan
el concurso de los capitalistas y no se hallan en situación de
imponer condiciones restrictivas al ejercicio de los derechos del suscriptor,
ni de ampliar sus propias facultades, reservándose ventajas o comodidades
en lo relativo a los pagos. Por el contrario, su empeño en atraer
los capitales y en despertar el interés de las distintas plazas
o mercados los lleva a ofrecer las mayores facilidades, tanto para la
adquisición de los títulos como para el cobro de los intereses.
De ahí la determinación de diversos lugares para el pago
de los cupones vencidos o títulos sorteados y la designación
de las respectivas monedas de curso en esos lugares, condiciones que importan
el otorgamiento de prerrogativas a favor de los tenedores de los títulos
a fin de estimular su adquisición y que no pueden interpretarse
como establecidas en beneficio del emisor sin desnaturalizar el propósito
de la estipulación y sin torturar la verdadera y leal intención
de los contratantes...." ,"...el hecho de haberse producido
en los últimos tiempos alteraciones sensibles en el valor cambiario
de algunas de las monedas designadas para el pago, no modifica la obligación
de la provincia emisora, ni priva, por lo tanto, al tenedor del derecho
de opción que le había sido acordado al emitirse los títulos
del empréstito. Estas fluctuaciones son contingencias inherentes
a toda operación de la índole de la de que se trata y pueden
beneficiar o perjudicar a cualquiera de las partes, dado el carácter
siempre aleatorio de tales negocios. Si la provincia se hubiere reservado
el derecho de elegir el lugar de pago y con él la moneda cancelatoria,
habría podido liberarse de sus obligaciones con muy poco desembolso
dada la desvalorización actual de algunas de las monedas designadas
en el contrato. Al conferir esa elección a los tenedores de los
títulos del empréstito con el evidente propósito
de facilitar su colocación y circulación, ha renunciado
de antemano a la posibilidad de obtener ese beneficio, pues ha debido
calcular que tendría que efectuar los pagos en la moneda de más
alta cotización en el mercado de cambios, de entre las señaladas
en el bono general, ya que no es presumible que el desinterés o
la generosidad intervengan en esta clase de operaciones. (Fallos: 137:37;
138:37).
24) Que es imperioso recordar también que a juicio de la comunidad
internacional "Le succès du placement des capitaux à
l'étranger dépend certainement de cette connaissance des
garanties données au prêteur dans le pays des emprunteurs.
Ainsi, l'essor de l'Argentine avait été dû pour partie
à la sécurité des règles de droit contrôlées
par la Cour de Cassation de ce pays. Si tel autre pais connaît une
extrême fantaisie dans la manière de règler les litiges,
si le régime des pots de vin y règne auprès des juges,
les hommes d'affair hésiteront à investir leurs capitaux
dans un pays qui ne leur promet aucune garantie le jour où ils
devront plaider devant ses tribunaux." ( Rodière, René,
Introduction au droit comparé, Paris, 1979, p.40).("El éxito
de la colocación de capitales en el extranjero depende ciertamente
de ese conocimiento de las garantías dadas al prestamista en el
país que pide el préstamo. Así, el desarrollo de
la Argentina se debió en gran parte a la seguridad de reglas de
derecho controladas por la Corte de ese país. Si otro país
conociera una extrema fantasía en el modo de resolver los litigios,
si el régimen de cohecho reinara allí para los jueces, los
hombres de negocios vacilarán en invertir sus capitales en un país
que no les promete ninguna garantía el día que deban litigar
ante sus tribunales.")
25) Que en razón de todo lo expuesto, aun cuando hubiese de juzgarse
ex hipotesis, inconstitucional la conversión de las obligaciones
materia de este pleito a moneda nacional, el ofrecimiento efectuado mediante
el decreto 1836/02 produciría una purga de aquella invalidez si
el tiempo lo tornase equitativo. En efecto, no es posible calcular a priori
los efectos confiscatorios de aquellos pagos futuros y menos aún
en los límites procesales de este juicio de amparo en el que, por
cierto, no caben los necesarios cálculos e investigaciones financieras
que viniesen a demostrar ahora la confiscatoriedad o iniquidad manifiesta
de tales compensaciones, siempre, claro está, teniendo en miras
la situación de insolvencia del país, pues, como ya se considerara,
no es justo mirar la relación del banco deudor con el depositante
acreedor fuera de aquel contexto de crisis, insolvencia e inexorable mengua
de valores de todo orden.
26) Que ello significaría ni más ni menos admitir que el
Estado podría haber purgado los hipotéticos vicios constitucionales
aludidos por la vía del decreto 1836/02. Este, en las presentes
circunstancias económicas y procesales, no puede ser aquí
descalificado por inconstitucional, ni tampoco pueden serlo ab initio
otros ofrecimientos análogos como el contemplado en decreto 739/03
y otros que el Estado podría poner a consideración de los
acreedores.
27) Que así como se han advertido casos de inconstitucionalidad
sobreviniente (Fallos: 301:319; 316:3104, entre otros), también
cabe admitir el saneamiento de normas reñidas con la Constitución
en su inicio mediante el dictado de otras que las concilien con aquélla.
Habida cuenta de ello y de que la declaración de inconstitucionalidad
es la ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 311:394; 312:72,
312:2315; 314:407, entre otros) no es posible juzgar la validez del sistema
de bonos sin apreciar su desarrollo en el tiempo para evaluar la magnitud
de los sacrificios que el negocio impondrá después. No ahora.
Después.
28) Que, en conclusión, para afirmar con certeza la inconstitucionalidad
de los decretos 1836/02 y 739/03 sería menester abrir a prueba
este juicio de amparo, que exige el carácter manifiesto de la ilegalidad
o arbitrariedad del acto lesivo, convirtiéndolo en otro en el cual
la evidencia deba producirse por largas y complejas pruebas en materias
financieras y económicas, a las cuales, obviamente, están
facultadas las partes en amplio proceso de conocimiento. No aquí.
29) Que el amparo no puede erigirse en la vía para sumir al país
en una situación que podría llevarlo a un estado de no derecho,
por la declaración de inconstitucionalidad de una estructura normativa
que aun siendo precaria, ha demostrado cierta capacidad de funcionamiento
económico. Pues el vacío o anomia financiera y económica
a que tal declaración conduciría haría insuficiente
el derecho común para regir la vida económica ordinaria
del país que vendría a sumirse en un nuevo caos del cual
no es seguro que tengamos la buena ventura de salir. .
30) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional
de insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o
menos inmediato tendrá, por cierto, sobre la economía, las
finanzas y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería, pues, gravemente
imprudente desconsiderar las consecuencias de un fallo de esta Corte en
las presentes circunstancias. Un fiat iustitia peream ego pereat mundis,
hacer justicia aunque caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia, sino
destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue
hacer valer la justicia. Hacer justicia conmutativa, singular y pura entre
bancos y depositantes sin atender al contexto de las enormes injusticias
distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrían, conculca
la idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela
en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir las relaciones
contractuales no puede entrar en conflicto con el interés general
o el bien común, con el bien de todos y no sólo el de algunos.
Desde esta perspectiva sería insostenible cualquier desarrollo
estable del país sin sistema financiero alguno, sin crédito,
sin financiación del comercio exterior cuyas operaciones típicas
de compra y venta internacionales quedarían sin auxilio bancario
local ni exterior alguno, y en general, todo el comercio de bienes y servicios
se vería retrotraído a etapas de tal primitivismo y rusticidad
que probablemente excluirían al país del comercio internacional
actual. Sería casi impensable sostener la economía y, por
ende, los servicios públicos y privados, y las transacciones de
bienes quedarían a merced de quienes pudieran prevalecer en la
lucha de intereses. Naturalmente, sería de prever una enorme emisión
monetaria que desplazaría en los hechos la moneda nacional. Decisiones
de política económica con tal repercusión para la
subsistencia de la Nación, no incumben sin ninguna duda a esta
Corte.
31) Que las consideraciones precedentes no obstan al ejercicio del control
de legalidad respecto del procedimiento y de las normas dictadas en relación
al tema en debate; pero esto no puede tener lugar en el marco limitado
de un amparo en el cual, según conocida jurisprudencia del Tribunal,
ha rechazado este remedio cuando la cuestión era compleja u opinable
(Fallos: 248:837; 250:772; 252;64; 281:394, entre muchos otros), conclusión
elaborada ya antes de la sanción de la ley 16.986 y que mantiene
su vigencia al cabo de la consagración constitucional del instituto
después de la reforma de 1994 (Fallos: 319:2955, entre otros).
32) Que es sabido que en el ordenamiento jurídico argentino, la
declaración de inconstitucionalidad produce efectos sólo
para el caso resuelto. Pero también es notorio que cuando la Corte
declara la inconstitucionalidad de una norma general, su eficacia, en
los hechos, es generalizada, pues las expectativas se orientarán
por aquella sentencia y las probabilidades de su subsistencia.
33) Que derogar de tal modo decisiones tan fundamentales de política
económica podría conducir a una generalizada incertidumbre
sobre el valor de los bienes y servicios, pues si a un acreedor debe restituírsele
inmediatamente dólares, porqué razón o fundamento
a otros acreedores no habría que tratarlos igual. Bien se advierte
que no incumbe a los jueces hacer distingos o establecer preferencias
entre acreedores. El legislador tiene aquí la palabra. Y, por lo
demás, de nada vale decir que el deudor podrá librarse acudiendo
al pago mediante tantos pesos argentinos cuantos sean necesarios para
obtener libremente la suma en dólares de la obligación originaria.
En este caso habrá que emitir pesos. Los pesos que recibirá
el acreedor se perderán como gotas efímeras en el mar de
la inflación, de cuyas encrespadas olas bien saben los grandes
y chicos navegantes argentinos. Ninguno querrá arriesgarse nuevamente
a su embestida. La decisión política de volver a la situación
que existía antes de la "pesificación asimétrica"
incumbe a los otros poderes de la Nación, no a esta Corte (art.
75, 11 y 99, inc. 1 de la Constitución Nacional).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador
General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario,
se revoca la sentencia y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su
orden en todas las instancias en razón de la excepcionalidad de
la cuestión planteada y la ausencia de antecedentes directos para
resolverla. Notifíquese y oportunamente devuélvase. ANTONIO
BOGGIANO.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAUL ZAFFARONI
Considerando:
1 ) Que los antecedentes de la causa y los agravios planteados por los
recurrentes, han sido suficientemente reseñados en el dictamen
del señor Procurador General de la Nación.
2 ) Que esta Corte comparte los argumentos y conclusiones vertidos en
el referido dictamen, respecto de la procedencia de los recursos extraordinarios
interpuestos en el sub lite, como así también a la constitucionalidad
de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02,
214/02 y 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 46 del 2002 emanadas
del Ministerio de Economía de la Nación, de las comunicaciones
"A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República
Argentina y de toda otra norma dictada en consecuencia, los que se dan
por reproducidos por razones de brevedad.
3 ) Que el principio republicano impide que esta Corte asuma funciones
correspondientes y reservadas a otros departamentos del Gobierno de la
Nación y que interfiera en su ejercicio, pero que el mismo principio
impone que controle los casos de extrema irracionalidad o disfuncionalidad
que se traduzcan en injustificadas lesiones de derechos garantizados por
la Constitución Nacional. En el caso, este último extremo
no se presenta y la funcionalidad de la legislación cuya constitucionalidad
se cuestiona resulta en general verificada por el curso posterior de los
acontecimientos, desde que ha sido idónea para remontar los momentos
más graves de la emergencia, que motivó el estado de necesidad
pública que le dio fundamento.
4 ) Que sin dejar de advertir que si bien la solución acerca de
la constitucionalidad de las normas mencionadas procede en un contexto
con alto grado de complejidad, con disímiles aristas, comprensiva
de la totalidad de los habitantes de nuestra Nación, no cabe omitir
la consideración de aquellos casos que, en razón de determinadas
pautas objetivas, se encuentran en una situación constitutiva de
un obiter para la aplicación lisa y llana de los efectos que importa
la explícita declaración de constitucionalidad que dimana
del sentido de este decisorio.
En tal sentido, no obstante las consideraciones que formula el señor
Procurador, a las cuales esta Corte se ha remitido en los considerandos
1 y 2 de la presente, configurativas en definitiva, de un estado de necesidad
que se está superando con serias dificultades para toda la sociedad,
es menester señalar que ese estado de necesidad no es producto
del azar ni de una fuerza de la naturaleza, sino de sucesivas medidas
políticas. Estas medidas y, en forma especial, la llamada ley de
intangibilidad de los depósitos bancarios, en cierto momento parecen
haber tenido en cuenta de preferencia el efecto que producían en
el público y no una seria intención de proceder a su cumplimiento,
puesto que éste era imposible en el momento de la sanción,
como se deduce por el curso posterior de los acontecimientos.
En efecto, una ley que asegura esa intangibilidad casi en vísperas
del agotamiento de un proceso traducido en insolvencia y cuya situación
no podía ser desconocida para los técnicos que intervenían,
aunque la desconocieran los legos en materia económica, se aproxima
mucho a la preparación de una defraudación de proporciones
colosales. Todo indica que buscaba el efecto de mantener y reforzar la
confianza en un sistema bancario que estaba al borde del colapso.
Algunos observadores importantes de la economía mundial, como Joseph
Stiglitz, señalan maniobras financieras internacionales en perjuicio
de otros países que presentan características que parecen
bastante similares. Por cierto que esta circunstancia, de cuyas consecuencias
en parte debe hacerse cargo la presente sentencia, no puede pasar por
alto a la atención de esta Corte. Por ello, corresponde extraer
testimonio de la presente sentencia y remitirlo al señor Procurador
General, para que en su ámbito y con el equipo técnico idóneo,
proceda a investigar la eventual responsabilidad penal de los técnicos
que intervinieron en el proceso productor del estado de necesidad mencionado
y en especial en la citada ley, quienes no podían ignorar la situación
y contexto en que la misma se sancionaba. Sería inadmisible que
los tribunales sometiesen a juicio al estafador que vende al incauto una
máquina de fabricar dólares y que no se pusiese en movimiento
frente a quienes pretendieron venderle el ingenio a toda la sociedad argentina.
5 ) Que corresponde señalar, sin perjuicio de la remisión
efectuada al dictamen del señor Procurador, que el universo de
casos que resultan abarcados por el complejo normativo referido en el
considerando segundo, como habrá de señalarse más
adelante, torna necesaria su consideración mediante un tratamiento
que, pese a la pareja naturaleza de la operatoria bancaria y a la manera
en que nominalmente fueron efectuados los depósitos, atienda a
los extremos relevantes asequibles, en la medida de lo posible, en el
marco de un proceso con las limitaciones que conciernen a la entidad de
la presente acción de amparo.
6 ) Que debe quedar claro que la materia de los casos que dieron lugar
a los miles de amparos que conoció la justicia y que se vinculan
a la citada normativa, están referidos a depósitos bancarios
y en modo alguno a contratos de mutuo y análogos, cuya naturaleza
jurídica es diferente y también lo son, en consonancia,
los riesgos asumidos y los eventuales perjuicios sufridos, por lo que
habrán de ser considerados en su oportunidad desde sus particulares
características jurídicas. Vale para el supuesto de depósitos
bancarios la advertencia de que el control judicial de constitucionalidad,
en el Estado moderno, debe enfrentar una legislación que cada vez
con mayor frecuencia se ocupa de medidas concretas, para zanjar conflictos
entre grupos y con soluciones a las que no puede ser ajeno el valor justicia.
Estas situaciones se reiteran y "nada se gana con lamentarse, porque
se imponen en cualquier Estado moderno" (Otto Bachof, Jueces y Constitución,
Madrid, 1985, pág. 51).
7 ) Que tal modo de proceder tiende a preservar la justicia del caso en
aquellas situaciones que permiten connotar circunstancias de carácter
objetivo disímiles pues, desde esta perspectiva, podría
sostenerse que se vulneraría el principio de igualdad si se contemplare
en forma idéntica casos que entre sí son diferentes (Fallos:
16:118; 123:106; 124:122; 127:18; 150:89; 153:67, 111, 130; 154:283; 300:984;
312:826, entre muchos otros), por cuanto la garantía de igualdad
ante la ley precisamente radica en consagrar un trato legal igualitario
a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias (Fallos:
7:118; 95:327; 117:22; 126:280; 127:167; 132:198; 137:105; 138:313; 143:379;
149: 417; 151:359; 182:355; 199:268; 270:374; 286:97; 300:1084; 306:1560,
entre muchos otros).
A esta categoría pertenece la solución que puede aportarse
en la materia de depósitos bancarios y la legislación de
emergencia correspondiente, en que se trata de superar las consecuencias
de un estado de necesidad que afectó a toda la sociedad, con el
menor costo para cada perjudicado y el mayor grado de justicia posible
o, lo que es lo mismo, lamentablemente en esta situación, con el
menor grado posible de injusticia.
8 ) Que atendiendo a las anteriores consideraciones se impone un tratamiento
diferenciado de depositantes de cuantías mayores y menores. Así,
en primer lugar, cabe tener en cuenta que si los perjuicios del estado
de necesidad deben repartirse entre todos, justo es que la mayor carga
la soporten quienes tienen mayor capacidad para soportarla y, por ende,
también mayor capacidad de recuperación frente a la lesión
sufrida. Por otra parte, cabe presumir que los depositantes de cuantías
mayores disponían de la posibilidad de mayor capacidad de información,
de la que, frente a las maniobras que ocultaban el proceso de deterioro,
no disponían los depositantes de menores recursos. En tercer lugar,
es importante que los depositantes de pequeños y medianos recursos
preserven su confianza en el sistema bancario, tanto para fomentar el
ahorro de esos sectores como para evitar la tenencia de dinero y valores
fuera del sistema bancario, con los consiguientes peligros de victimización
en momentos de conflictividad social. Por último, resulta disfuncional
al progreso social que las personas de menores recursos, que sufrieron
el impacto más importante de este estado de necesidad, carguen
con la pérdida parcial de sus ahorros cuando la situación
más urgente se ha superado.
9 ) Que dado que todo parámetro para establecer la cuantía
que determine el límite de los depositantes mayores y menores no
podrá erradicar por completo la discrecionalidad, es necesario
reducir ésta al mínimo a la hora de apelar a la equidad
en la solución de tan difícil situación. Ante la
imposibilidad de analizar en profundidad la situación personal
de cada ciudadano afectado, más allá de ciertas circunstancias
personales de particular necesidad o urgencia a las que más adelante
se hace referencia, es menester señalar un criterio objetivo referido
al monto del depósito. Para ello, esta Corte prefiere tomar como
límites los que ya fueron fijados en medidas que forman parte de
la propia legislación de emergencia.
10) Que como se hace necesario fijar parámetros objetivos con base
en los importes nominalmente depositados, se opta por asumir el límite
de la propia normativa dictada como consecuencia de la situación
de emergencia, que desde el art. 5 del decreto 905/2002, pasando por el
art. 3 del decreto 2167/2002, muestra una progresión hasta llegar
al señalado en el art. 1 y concordantes del decreto 739/2003 al
que resulta prudente atenerse en la proporción correspondiente.
En consecuencia, esta Corte estima razonable que para los titulares de
Depósitos o Certificados que en cada acción reclamen hasta
DOLARES ESTADOUNIDENSES SETENTA MIL (U$S 70.000) de valor nominal original,
las entidades bancarias hagan entrega inmediata a sus titulares del importe
necesario para adquirir los dólares estadounidenses en el mercado
libre de cambios a la fecha de esta sentencia, como valor final y total.
11) Que tomando en cuenta que este límite puede afectar a quienes
tuviesen depósitos relativamente superiores y sería poco
equitativo privarles de esa devolución, esta Corte admite como
límite el doble del señalado en el considerando anterior,
y, por ende, para las acciones por Depósitos o Certificados mayores
a ese importe y hasta la suma de DOLARES ESTADOUNIDENSES CIENTO CUARENTA
MIL (U$S 140.000), de valor nominal original, a efectos de su cancelación,
entiende adecuado utilizar el referido procedimiento hasta la suma de
DOLARES ESTADOUNIDENSES SETENTA MIL (U$S 70.000), mientras que el saldo
sea reintegrado, a razón de PESOS UNO CON CUARENTA CENTAVOS ($
1.40) por cada dólar estadounidense originalmente depositado, con
más la aplicación del Coeficiente de Estabilización
de Referencia (CER) establecido mediante el artículo 4 y concordantes
del decreto 214/2002, hasta el momento del efectivo pago.
12) Que en los supuestos de acciones por depósitos que excedan
el límite señalado en los anteriores considerandos, corresponde
que el importe sea reintegrado, a razón de PESOS UNO CON CUARENTA
CENTAVOS ($ 1.40) por cada dólar estadounidense originalmente depositado,
con más la aplicación del Coeficiente de Estabilización
de Referencia (CER) establecido mediante el artículo 4 y concordantes
del decreto 214/2002, hasta el momento del efectivo pago.
13) Que los supuestos indicados en el considerando anterior no excluyen
otros, que deben ser adecuadamente considerados y por lo tanto, no susceptibles
de verse afectados por los efectos de la constitucionalidad de la legislación
de emergencia que aquí se establece.
Estos casos son, por un lado, aquellos previstos en la propia reglamentación
dictada por el Poder Ejecutivo, a partir del decreto 214/2002, complementarias
y modificatorias, y por el propio Congreso de la Nación (art. 1,
párrafo 3, de la ley 25.587) que están referidos a situaciones
típicas que surgen de las previsiones de excepción al régimen
de restricción. En consecuencia, el temperamento que dimana del
presente decisorio no puede hacerse extensivo, en modo alguno, a aquellas
situaciones que pusieran en riesgo la vida, la salud o la integridad física
de las personas, o bien cuando se tratare de personas de setenta y cinco
años o más de edad, que han sido expresamente contemplados
como supuestos de excepción al régimen general por la normativa
en crisis. Por lo tanto, sin que ello implique adelantar opinión
alguna sobre el particular, lo cierto es que resulta ajustado a derecho
que, en su caso, sean objeto de especial y singular tratamiento por parte
de este Tribunal en la oportunidad en que concurran tales hipótesis.
14) Que por otro lado, la decisión alcanzada tampoco puede resultar
aplicable a aquellos supuestos de montos percibidos por el titular del
depósito o certificado con motivo de medidas cautelares dispuestas
por los jueces de la causa, siendo que tales montos en principio y como
regla general deberán considerarse como definitivamente consolidados
al amparo de los procesos correspondientes, sin que por lo demás
puedan traer aparejado ningún tipo de consecuencias perjudiciales
para los sujetos obrantes de buena fe que los percibieron.
15) Que en el presente caso se impetra la inconstitucionalidad del plexo
normativo señalado en el considerando segundo, por lo que no cabe
tomar decisión alguna respecto de las anteriores precisiones. No
obstante, dada la trascendencia de la cuestión debatida y la explicable
preocupación pública al respecto, como también la
necesidad de dar una clara señal en un tema largamente demorado,
esta Corte considera imprescindible formularlas.
16) Que en estas condiciones, en suma, al establecer la constitucionalidad
del plexo normativo señalado en el considerando segundo, esta Corte
entiende que, con las anteriores precisiones, señala una dirección
jurisprudencial que pretende resolver con el menor grado de lesión
a la equidad y en un marco de excepcionalidad que no ha sido superado
por completo, las desgraciadas consecuencias de un estado de necesidad,
dentro de las limitadas posibilidades que tienen los tribunales para dar
respuesta satisfactoria a situaciones generalizadas y complejas, que nunca
pueden ser revertidas a la situación anterior y para las que no
se haya hallado oportuna respuesta política.
Por todo ello, y concordantemente con lo dictaminado por el señor
Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia recurrida
y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su orden en todas las instancias,
en razón de que, frente a la excepcionalidad y complejidad de la
cuestión planteada, los actores pudieron creerse con fundado derecho
de litigar. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. E.
RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON
de NOLASCO
Considerando:
1º) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el
fallo de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida
por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi
y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Banco Central
de la República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA
Banco Francés S.A., declarando la inconstitucionalidad de las leyes
25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, de los arts.
1º, 2º, 4º, 9º y 10 del decreto 214/02, del art. 3º
del decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio
de Economía de la Nación, de las comunicaciones "A"
3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina,
y toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera a
los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos
a plazo fijo y en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades
financieras intervinientes devolvieran los depósitos en el signo
monetario efectuado, en el plazo de diez días.
2º) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron
los recursos extraordinarios de fs. 132/145, 147/150 y 156/172, los que
fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión
federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad
y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos
recursos aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen
del señor Procurador General de la Nación, al cual corresponde
remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias.
3º) Que debido al dictado de nuevas normas sobre la materia, el Tribunal
corrió traslado a las partes para que se expidiesen sobre ellas,
el cual sólo fue contestado por el Estado Nacional, mientras que
el BBVA Banco Francés SA lo hizo extemporáneamente.
4º) Que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles,
en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia
definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho
que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
Cabe señalar que en la tarea de esclarecer la inteligencia de las
normas federales involucradas, este Tribunal no ha de estar limitado por
las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos:
323:1491 y sus citas, entre muchos otros); como igualmente que las causales
de arbitrariedad invocadas son inescindibles de los temas federales en
discusión, por lo que deben ser examinados conjuntamente (Fallos:
323:1625, entre muchos otros), lo que quita trascendencia a la falta de
queja por la denegación parcial del recurso.
5 ) Que este Tribunal comparte en lo esencial los argumentos y conclusiones
del dictamen del señor Procurador General de la Nación,
que se dan por reproducidos por razones de brevedad.
A ello cabe añadir que la cuestión en debate se inscribe
en la ponderación del alcance de los poderes del Estado frente
a la emergencia que en el caso, como bien fuera señalado por el
juez Fayt en Fallos: 326:417, "encuentra difícil comparación
en la historia de la Argentina contemporánea".
6 ) Que en ese marco, ya señaló este Tribunal que la constitución
de la unión nacional implica también la de asegurar su continuidad
y supervivencia. Este es un principio que proporcionará una guía
segura y perdurable. Cuando los sucesos que conmuevan a la vida de la
sociedad amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política
organizada, como puede ser hoy el resultado del descalabro económico
generalizado, del mismo modo que ayer lo fue la discordia entre las provincias,
allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren
aquellos esfuerzos dilatados y penosos, retrotrayendo al país a
estadios superados de fragmentación, desorden y falta de un imperio
extendido del derecho (voto de la mayoría Fallos: 313:1513 considerando
35). También en el caso se dijo que los aspectos vinculados con
el gobierno, administración de la hacienda y patrimonio públicos,
y las políticas respectivas, son materia propia de los poderes
ejecutivo y legislativo. Desde luego, compete al Tribunal, en punto a
los actos dictados en esas materias decidir, en casos judiciales, acerca
de su legalidad, especialmente en cuanto concierne a su confrontación
con la Constitución Nacional. Pero no de su acierto, oportunidad
o conveniencia. Tan correcto es afirmar que en la esfera que le es exclusiva,
la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida con la profundidad
y energía que mejor respondan a los mandatos de la Constitución
y de las leyes, y particularmente de la confianza que el pueblo depositó
en este Poder, como que una de sus misiones más delicadas es saber
mantenerse en la esfera de sus funciones, no invadiendo las atribuidas
a los otros departamentos de gobierno (considerando 36).
7 ) Que, sentado ello, añadió este Tribunal que la cuestión
gira alrededor de las facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo
ante situaciones de emergencia. Como principio, el legislador está
facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes
para poner en ejercicio los poderes atribuídos al Gobierno de la
nación. En correspondencia con los fines enunciados en el Preámbulo
de la Constitución, aquél cuenta con las facultades constitucionales
necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin
a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia
del Estado. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las
facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías
individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que
los derechos amparados por esas garantías, además de correr
el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación
de la economía estatal, puedan alcanzar un grado de perturbación
social acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad
nacional (Fallos 172:31; voto de la mayoría en el citado Fallos
313:1513).
8 ) Que es doctrina reiterada por el tribunal que la restricción
que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales
debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación
en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato
(Fallos 243:467; 323:1566 entre muchos otros). El Tribunal ha justificado
la adopción de medios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es
la limitación temporal y razonable del ejercicio de los derechos
(Fallos 238:76; 243:449 y 467; 264:344; 269: 416).
9 ) Que con insistencia se ha señalado que nuestra ley suprema
no ha reconocido derechos absolutos de propiedad ni de libertad, sino
limitados por las leyes reglamentarias de los mismos, en la forma y extensión
que el Congreso, en uso de su atribución legislativa lo estime
conveniente a fin de asegurar el bienestar de la Nación, cumpliendo
así, por medio de la legislación, los elevados propósitos
expresados en el preámbulo (Fallos: 311:1565 y 315:952).
10) Que el Tribunal ha sostenido -tras recordar que la Constitución
Nacional no reconoce derechos absolutos- que en momentos de perturbación
social y económica y en otras situaciones semejantes de emergencia,
ante la urgencia de atender a la solución de los problemas que
crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más
enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad
(Fallos: 200:450; voto de la mayoría Fallos: 313:1513).
11) Que se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación
de emergencia debía ser definida por el Congreso, circunstancia
que en la especie aparece cumplida mediante la ley 25.561 con fundamento
en los hechos de inusitada gravedad, de público conocimiento. Son
innegables los conflictos de índole institucional, social, económica
y política por los que atraviesa la República, los que justifican
el dictado de las normas para conjurar la crisis. Consecuentemente, la
intervención del Estado a partir del poder de policía de
emergencia para proteger principios de orden superior, está acreditado.
12) Que cada Estado dicta sus leyes económicas y monetarias, ya
que la soberanía monetaria comprende la facultad de regular legalmente
la circulación del dinero en todo su territorio, y, especialmente,
la de dictar disposiciones relativas a la obligatoriedad de la aceptación,
a la exclusión de ciertos signos monetarios y, especialmente, a
la emisión y recogida del dinero del Estado. Así, la atribución
de curso legal a las monedas o a los billetes y su valor constituye sin
duda acto de soberanía, y consecuentemente pertenece al derecho
público y entra en la esfera del orden público.
Todo sistema monetario se halla edificado sobre una unidad ideal y sobre
tipos monetarios coordinados en base a esa unidad. El sistema monetario
en sí mismo es una creación artificial del Estado, destinada
a tener fuerza exclusivamente en su territorio; y de conformidad con el
art. 75 inc 11 de la Constitución Nacional en nuestro país
corresponde al Congreso "Hacer sellar moneda, fijar su valor y el
de las extranjeras".
13) Que a diferencia de otras normas que reemplazaron la moneda nacional
por otro signo de distinta denominación (vgr., leyes 18.188, 22.707
y decr. 1096/85), la ley 23.928 creó una nueva unidad monetaria,
en tanto declaró la convertibilidad de la moneda local, el austral,
con el dólar estadounidense, a partir del 1º de abril de 1991
"a una relación de diez mil australes por cada dólar,
para la venta" (art. 1º), relación que quedó uno
a uno desde el 1º de enero de 1992, con el nuevo peso creado por
decr. 2128/91.
Esta ley rigió hasta el dictado de la ley 25.561 llamada de emergencia
pública y de reforma del régimen cambiario que derogó
la convertibilidad y la relación de tipo de cambio anterior. Como
todas las de su tipo, éstas son leyes económicas, con particularidades
e imperfecciones de técnica propias de estos instrumentos, mas
con aciertos y adecuaciones a la realidad de cada momento.
14) Que la relación dólar estadounidense austral era menos
flexible que respecto de las otras monedas extranjeras, pues la paridad
respecto de la primera se fijó por ley; en cambio, la del resto
de las monedas se sujetó a las condiciones del mercado. En consecuencia
fue posible, económicamente, que ciertas monedas extranjeras fluctuaran
en la Argentina, sin tener vinculación con el precio fijado a la
divisa norteamericana.
En el mensaje de elevación del Proyecto, se señalaba, como
antecedente, que fue con motivo de la primera gran crisis que se impulsó
la creación de la Caja de Conversión con la finalidad de
dotar de estabilidad y solvencia a nuestro signo monetario, dispuesta
por la ley 2741, promulgada el 7 de octubre de 1890. La ley se propuso
efectuar la reforma integral del régimen legal de la moneda adoptando
su convertibilidad para dotarla de una mayor garantía de solvencia,
en base a su respaldo en un 100% con reservas de libre disponibilidad.
Sin embargo, la ley sólo declaró la convertibilidad en su
art. 1º, guardando absoluto silencio acerca de su operatividad. La
antigua ley 2741 asignaba, en cambio, concretas y variadas atribuciones
a la Caja de Conversión que creaba, previendo que cuando el valor
en plaza de la moneda fiduciaria fuera a la par o próximo a la
par, el directorio de la Caja de Conversión, de acuerdo con el
Poder Ejecutivo, podría entregar billetes en cambio de oro o viceversa,
con el objeto de fijar el valor de la moneda fiduciaria.
La ley 23.928 no creó una verdadera moneda de papel. La convertibilidad
que pregonaba tuvo, en tal sentido, un efecto meramente declarativo, puesto
que no se reglamentaron las operaciones de conversión que anunciaba
el art. 2º, quedando limitada esa operatividad a una intervención
en el mercado tendiente a evitar que se superara el límite fijado
en el art. 1º.
La ley consagró la indicada convertibilidad con el dólar
estadounidense, un nuevo nominalismo a rajatabla, la desindexación,
y la inclusión de la moneda extranjera en el régimen de
las obligaciones de dar sumas de dinero como si se tratara de moneda nacional.
No sólo por este principio básico de convertibilidad sino
por las restantes disposiciones, resulta evidente que esta ley tuvo real
repercusión en el derecho público y privado argentino.
15) Que el curso legal se verifica cuando una moneda goza de la sanción
total, es decir cuando se encuentra establecida como medio de pago. Moneda
de curso legal es aquélla a la cual la ley le da poder de cancelar
deudas y que el acreedor, como consecuencia, no puede rehusar cuando le
es dada en pago de una obligación. Esa compulsión sobre
el acreedor al imponerle la obligación de aceptarla, sólo
puede ser dispuesta por la ley. El curso legal es la determinación
por el Estado de un valor a la moneda por el cual se le otorga aptitud
cancelatoria particular. Los billetes que tienen curso legal, tienen poder
liberatorio. El curso legal es la determinación del valor nominal
de la moneda en forma certificada por el Estado en cada pieza, valor que
no pueden discutir los particulares. Es decir, que una moneda tiene curso
legal cuando el acreedor no puede rehusarse jurídicamente a recibirla
en pago, si le es ofrecida por el deudor en cumplimiento de su obligación.
A través del curso legal, el signo monetario se convierte en verdadera
moneda que ningún particular o arcas públicas pueden rehusar
en pago.
En síntesis, la moneda de curso legal es aquella cuyo pago es irrecusable
para el acreedor y dicho atributo solo es conferido por ley. Numerosos
textos legales dispusieron expresamente que los billetes emitidos tendrían
curso legal por el importe en ellos expresado: art. 38 de la ley 12.155;
25 del decreto ley 14.957/46 y de la ley 13.571; art. 21 del decreto ley
13.126/57. Con la ley 1130 la única moneda nacional con curso legal
fue el peso. La ley 23.928 de convertibilidad del austral creó
una "nueva moneda", el austral convertible, disponiendo en su
art. 1º la convertibilidad del austral con el dólar de los
Estados Unidos, a partir del 1º de abril de 1991, a una relación
de 10.000 australes por cada dólar (luego 1 peso = 1 dólar)
para la venta.
Si bien a primera vista, ello implicó dar curso legal a la moneda
extranjera, por lo menos al dólar estadounidense, ello no es así.
No existió curso legal en el sentido de la irrecusabilidad, pues
así surge del art. 617 Código Civil, que se refiere a moneda
que no sea de curso legal en la República, aun cuando luego indica
que la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero.
16) Que a diferencia del curso legal, el curso forzoso no significa la
obligatoriedad de recibir o irrecusabilidad de la moneda, sino esta calidad
de curso legal aplicada al papel moneda inconvertible. Mediante el curso
forzoso, el instituto de emisión queda dispensado de reembolsar
los billetes a la vista. En tanto la ley 23.928 declaraba la convertibilidad
del austral con el dólar de los Estados Unidos de Norteamérica
a partir del 1º de abril de 1991, le quitó el curso forzoso
a nuestra moneda. La convertibilidad del austral como papel significaba
que el tenedor del billete tenía derecho a la venta, canje o cambio
de oro o divisas extranjeras (en el caso, dólares estadounidenses)
contra la entrega del billete al instituto de emisión, con lo que
el austral convertible (luego el nuevo peso) era moneda de curso legal,
pero no de curso forzoso.
17) Que está claro que el reembolso acostumbra a funcionar precisamente
cuando no se lo necesita, suspendiéndose generalmente en cuanto
el valor de mercado sobrepasa la promesa de pago. El curso forzoso tiene
un sentido económico, más que jurídico, ya que económicamente
sólo en caso de depreciación se deja sentir la obligatoriedad
de la aceptación.
18) Que la ley 25.561 restableció el curso forzoso de la moneda
argentina, es decir del peso, que así se tornó en peso inconvertible,
con lo cual luego del 6 de enero de 2002 se produjo una modificación
en la moneda nacional. Es decir, la ley de convertibilidad produjo en
su momento una nueva moneda "el peso convertible". Al derogarse
la posibilidad de que el Banco Central venda a requerimiento del público
la cantidad de dólares existentes a una paridad de un peso = un
dólar, ello acarrea la extinción del peso convertible y
el nacimiento de una nueva moneda: el peso inconvertible.
19) Que por las razones de emergencia pública definidas en la normativa,
el Poder Ejecutivo nacional quedó facultado para establecer el
sistema que determinaría la relación de cambio entre el
peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias. El objetivo
fue restablecer el orden público económico aún cuando
ello, en forma parcial y transitoria, limitara el derecho de los particulares
a disponer, libremente, de la totalidad de sus propios recursos, adoptando
recaudos tendientes a dotar de certeza a los deudores y a los acreedores
cuyas obligaciones se hubiesen pactado dentro o fuera del sistema financiero,
recuperando en la mayor plenitud la soberanía monetaria de la Nación.
Pese a derogar los arts. 1, 2, 8, 9, 12 y 13 de la ley 23.928 con las
modificaciones incorporadas por la Ley 25.445, mantiene, con las excepciones
y alcances establecidos, la redacción dispuesta en el artículo
11, para los artículos 617, 619 y 623 del Código Civil.
También reestructura las obligaciones afectadas por las modificaciones
cambiarias y manda al Poder Ejecutivo nacional disponer medidas tendientes
a disminuir el impacto producido por la modificación de la relación
de cambio dispuesta, en las personas de existencia visible o ideal que
mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en dólares
estadounidenses u otras divisas extranjeras y normas necesarias para su
adecuación, e indica de qué modo el Poder Ejecutivo Nacional
reestructurará las deudas con el sector financiero, permitiendo
establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades
comprendidas, emergentes del impacto producido por las medidas autorizadas
y demás medidas tendientes a preservar el capital perteneciente
a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en divisas extranjeras.
20) Que al declarar la emergencia, el art. 1 de la ley 25.561, delegó
en el Poder Ejecutivo Nacional ciertas facultades, incluyendo la de reglar
la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución,
afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido. Como consecuencia
de la ley, se dictaron una cantidad de normas aclaratorias, decretos de
necesidad y urgencia o decretos reglamentarios, cuyo desarrollo se encuentra
adecuadamente expuesto por el señor Procurador General a cuyo dictamen
cabe remitirse en honor a la brevedad. Es especialmente relevante por
su tenor, el decreto 214/02.
En principio, la delegación de facultades legislativas, con arreglo
a lo dispuesto por el art. 76 de la Constitución Nacional, otorgó
a las normas contenidas en el decreto 214/02 la misma jerarquía
legal que la mencionada ley que declara la emergencia, y contempla que
la pesificación es decir la conversión de las deudas en
divisa extranjera a moneda nacional alcanza a todas las obligaciones de
dar sumas de dinero, expresadas en dólares estadounidenses, u otras
monedas extranjeras, existentes a la sanción de la ley y que no
se encontrasen ya convertidas a pesos.
Cabe interpretar que la reforma constitucional de 1994 convalidó
la delegación legislativa en materias determinadas de administración
o emergencia pública y los decretos de necesidad y urgencia; que
la ley 25.561 declara la emergencia económica pública en
materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria,
delegando en el Poder Ejecutivo las facultades que enumera, encomendándole
reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución,
afectadas por el nuevo régimen cambiario; que ello dio fundamento
al dictado del decreto 214/2002 y el posterior 320/2002; que el Congreso
a través de la posterior sanción de la ley 25.587 que se
refiere expresamente a la ley 25.561 y sus reglamentarios y complementarios
y de la ley 25.642 de prórroga de la aplicación del coeficiente
establecido por el art. 4 del decreto 214/02 ratificó e hizo suya
la normativa.
21) Que las leyes y demás normas respectivas son susceptibles de
cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables o sea, cuando
los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización
procuran o cuando consagran una manifiesta iniquidad, y el principio de
razonabilidad debe cuidar especialmente que las normas legales mantengan
coherenci
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